自然資源部辦公廳關于印發《城中村改造國土空間規劃政策指引》的通知

自然資辦發〔2024〕30號

各省、自治區、直轄市自然資源主管部門，新疆生產建設兵團自然資源局：

為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，充分發揮國土空間規劃對城中村改造的引領作用，積極穩步推進工作，打造宜居、韌性、智慧城市，部組織制定了《城中村改造國土空間規劃政策指引》。現印發給你們，請結合實際抓好落實，及時總結經驗，分析問題和矛盾，重要事項及時報告我部。

附件：城中村改造國土空間規劃政策指引

自然資源部辦公廳

2024年6月13日

城中村改造國土空間規劃政策指引

根據相關法律法規和政策規范，制訂本政策指引，旨在推動支持城中村改造的相關國土空間規劃政策工作的積極穩步開展。

一、總則

（一）總體目標

堅持以人民為中心的發展思想，以推動高質量發展為主題，貫徹落實全國國土空間規劃綱要，充分發揮國土空間規劃對城中村改造的統籌引領作用，積極穩步推進城中村改造工作，有效消除安全風險隱患，建設宜居、韌性、智慧城市。

（二）適用范圍

本指引所稱“城中村改造”包括城鎮開發邊界內的各類城中村，具體范圍由城市人民政府結合實際確定。本指引用于指導各地在各級各類國土空間規劃中深化落實城中村改造相關要求。

（三）工作原則

1.堅持規劃引領、優化布局。城中村改造是城市功能布局優化、土地和空間資源配置優化過程，應堅持先規劃、后建設，依法發揮國土空間規劃對城中村改造的統籌引領作用，加強規劃與土地政策的銜接。

2.堅持底線約束、節約集約。落實最嚴格的耕地保護制度、生態環境保護制度和節約集約用地制度，提高土地節約集約利用水平，走內涵式、集約型、綠色化的高質量發展之路。

3.堅持系統觀念、保障權益。以維護資源資產權益、尊重合法權益為出發點，統籌考慮城中村復雜的產權關系、空間布局、歷史文化遺存等，實現好、維護好、發展好政府、村集體和村民、市場、新市民等相關主體利益。

4.堅持以人為本、補齊短板。以人民為中心，有效消除各類安全風險隱患，加強環境整治，補齊設施短板，提升基礎設施韌性，改善城鄉人居環境。

5.堅持因地制宜、差異引導。從實際出發，統籌問題導向與目標導向，依據規劃確定的發展定位、功能布局等，結合城中村的區位、產業、人口等特征，實施分區分類改造。

6.堅持政策銜接、統籌推進。將城中村改造與保障性住房建設、“平急兩用”公共基礎設施建設相結合，銜接低效用地再開發、全域土地綜合整治等工作部署，形成政策合力。

（四）規劃層級

國土空間總體規劃是編制城中村改造詳細規劃的上位依據。詳細規劃是核發城中村改造規劃許可、實施城中村改造活動的法定依據，應依據總體規劃編制。

二、做實城中村改造的前期調查評估

（一）加強城中村資源資產調查

依托人口普查、國土調查、城市國土空間監測、地籍調查等數據基礎，開展城中村基礎數據、社會狀況等信息的調查工作，形成覆蓋全面、權威統一的城中村數據資源體系，建立調查評估與規劃編制聯動機制，為后續工作提供支撐。

在詳細規劃層面細化調查，系統進行單元內城中村基礎地理信息、土地、房屋、權屬、人口、經濟、產業、歷史文化遺存、公共服務設施和基礎設施、改造意愿、專項調查等信息的摸底調查、確認和公示、核查工作。充分考慮相關部門已排查的房屋結構、消防、供用電、燃氣等安全風險隱患，建立城中村基礎信息臺賬。經審核、公布的城中村改造基礎數據作為簽訂搬遷補償協議的基礎。

（二）開展前期體檢評估

深化城中村改造體檢評估，綜合考慮政府、村集體和村民、市場、新市民等群體多元訴求，查找突出問題，開展資源環境、公共服務設施和基礎設施等承載力評估以及安全隱患評估，加強城市安全、歷史文化和生態景觀保護、自然災害、社會穩定等方面的風險影響評估。

在詳細規劃層面強化評估和論證的深度，綜合考慮設施承載力、公共衛生安全、防災減災、城市通風環境、成本與效益等因素，論證改造可行性，統籌確定規劃單元內建筑規模上限，可在市域內統籌平衡規劃指標。統籌配置公益性用地和經營性用地，分類提出資產整備、配置、運營策略，按需編制改造資金使用方案，促進改造資金綜合平衡、動態平衡。

三、在國土空間規劃中統籌城中村改造要求

國土空間規劃的編制實施應根據城市發展目標、階段特征和存量發展需要，完善城中村改造的工作內容和管理要求。對于總體規劃已完成編制但尚未明確城中村改造內容的城市，應在詳細規劃及近期建設規劃中做出安排。

（一）總體規劃層面強化空間統籌安排

各地應在國土空間總體規劃中因地制宜明確城中村改造的規劃目標、重點區域、節奏與時序等要求，提升城市能級和核心競爭力、推進城鄉區域更趨協調、促進國家戰略深入實施。

確定改造目標和重點區域。按照有效消除各類安全風險隱患、推動城市高質量發展的要求，確定城中村改造目標。根據國土空間規劃實施需要，劃定城中村改造重點區域，按拆除新建、整治提升、拆整結合的分類確定改造方式。堅持目標導向、應改則改，優先改造位于國土空間規劃確定的重點功能片區、重點發展組團的城中村。堅持問題導向、需改則改，優先改造安全風險隱患多、景觀風貌差、配套短板突出的城中村。兼顧實施導向、能改可改，適時改造符合規劃要求、具有政策支撐和市場動力的城中村。

做好時序安排。總體規劃已完成編制但尚未明確城中村改造內容的，應當編制近期建設規劃，落實總體規劃，充分銜接國民經濟和社會發展規劃，做好實施時序安排。結合城市近期發展目標，確定城中村改造的五年規劃目標與任務規模。結合重點區域劃定近期城中村改造范圍，鼓勵位于城市重點片區，改造可行性較高、緊迫性較強的城中村優先劃入近期改造的范圍，并與土地資源資產配置方案與實施計劃進行銜接。結合近期改造的城中村范圍，制定近期實施項目清單，并適當預留規劃彈性與可實施性，明確改造面積、改造方式、年度時序等內容，指導城中村改造年度計劃編制。

（二）詳細規劃層面細化空間管控要求

各地應積極發揮詳細規劃法定作用，銜接上位規劃確定的管控要求、引導措施、規劃目標等內容，結合城中村改造方式、詳細規劃管理實際與工作組織安排以及現狀權屬關系等，合理確定城中村改造單元，將城中村改造單元細分為“規劃單元”和“實施單元”兩個層次，分層編制、分級審批，也可根據工作需要，依規同步一體編制審批。

1.規劃單元詳細規劃明確管控要求

城中村改造規劃單元詳細規劃以總體規劃為依據，分解落實相關要求，明確規劃單元的發展定位、主導功能及建筑規模總量，提出剛性管控和特色引導要求。規劃單元詳細規劃是實施單元詳細規劃編制的依據，編制中應突出以下內容。

補齊設施短板。充分利用原有設施，補齊配套設施短板，優化保障性住房布局，構建十五分鐘社區生活圈，兼顧單元內外設施銜接與共建共享，可與相鄰區域統籌設施配套。

加強城市設計和風貌管控。提出建筑高度、天際線、重要景觀節點、綠地系統與開敞空間、風廊視廊等重要廊道以及特色風貌控制等城市設計內容。

建立正負面清單。建立針對城中村改造方式的正負面清單，區別明確相應的改造方式。對有助于優化城市空間結構、提升產業發展能級、完善城市功能、補齊重大公共基礎設施、促進生態維育、歷史文化保護活化等的城中村改造項目，納入正面清單，鼓勵優先改造。對有特殊保護要求、不應“大拆大建”的，制定規劃監督的負面清單，加強對出現負面清單中情況的及時處置。

2.實施單元詳細規劃明確規劃設計要點

實施單元詳細規劃宜結合實施時序動態編制，是提出城中村改造項目規劃條件、核發規劃許可（含方案設計）的法定依據。“規劃單元”“實施單元”兩個層級詳細規劃同步合并一體編制的，應達到“實施單元”詳細規劃的深度，方可作為法定依據。編制中應突出以下內容。

合理劃定地塊。在調查評估基礎上，基于資源資產，疊加地塊產權信息，結合改造方式，合理劃定實施地塊范圍。

推動土地整理。通過土地征收、土地置換、拆舊復墾、收購歸宗、混合改造等方式，整合存量建設用地，可擴大至周邊低效用地等，促進成片改造。

細化管控引導。確定實施單元主導功能，細化規劃單元管控引導要求并落實到地塊，明確地塊用地性質、開發強度（容積率、建筑密度等）、綠地率、建筑控制高度，設施配建、保障性住房配建要求等。

明確實施策略。協調各類利益主體意愿和訴求，結合項目實施機制和市場需求，研究適配的規劃和土地策略。

動態維護優化。在符合上位規劃剛性管控要求前提下，各地可結合實際，通過局部技術性修正或優化調整等方式，對規劃單元和實施單元詳細規劃進行動態維護，經法定程序審批后納入國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統。

3.規劃審查要點

各地在審查涉及城中村改造單元的詳細規劃時，除詳細規劃常規審查要點外，還需重點考慮以下內容：

一是是否落實國土空間總體規劃，是否與更新改造相關專項規劃做好銜接。

二是是否在資源環境承載能力、公共服務設施和基礎設施承載能力等評估的基礎上確定規劃指標。

三是實施策略是否符合相關土地政策，如涉及土地置換、土地整合，是否已取得相關權屬人的初步同意意見。

四是歷史文化資源、古樹名木保護和利用策略是否已經專家和相關主管部門認可。

五是正負面清單是否保障維護群眾安全和正當權益。

四、完善城中村改造實施的政策保障      

建立城中村改造配套保障機制，推動落地實施。

（一）強化政府統籌力度，用好用足相關政策

充分發揮政府主導作用，強化主體責任，推動城市核心區域、安全隱患突出的城中村優先改造，保障城市戰略意圖的貫徹落實。

堅持依法依規、公平公正、守牢底線紅線，充分利用低效用地再開發、全域土地綜合整治等相關政策，分類實施城中村改造，強化規劃統領，實施依法征收，加強土地收儲支撐，保障“凈地”供應，探索依法實施綜合評價出讓或帶設計方案出讓，推進土地混合開發和空間復合利用，依法妥善處理歷史遺留用地問題。部將加強政策運用的跟蹤指導工作，對于地方工作中被實踐證實有效可復制的政策，將加大力度推廣。

（二）探索政策激勵創新，充分保障相關主體權益

鼓勵各地因城施策，探索土地混合開發、空間復合利用、容積率核定優化、跨空間單元統籌、存量資產運營等政策，推動形成規劃管控與市場激勵良性互動的機制。各地自然資源主管部門可會同有關部門按需制定適合城中村改造的地方性規劃標準和規范。

充分保障村民合法權益，先行做好意愿征求、產業搬遷、人員妥善安置、歷史文化保護、落實征收補償安置資金等前期工作，鞏固提升村民原有生活水平。為外來人口提供經濟可負擔的居住空間，著力解決新市民、青年人等群體住房困難。

（三）充分發揮社會綜合治理力量

堅持開門編規劃，做好城中村改造的意愿征詢、協調協商、方案公示等公眾參與工作。鼓勵引導市場力量開展漸進式整治。依托街道、社區等基層組織，搭建多元協商共治平臺，構建黨建引領、法治保障、政府統籌、社會協同、公眾參與的共建共治共享社會治理格局。

五、加強規劃實施監督

構建數字化管理體系。充分利用各類數據資源，深化大數據、人工智能等數字技術應用。在國土空間規劃實施監測網絡建設中，融合實景三維模型、視頻監控、基礎設備等數據，探索搭建數字管理場景，完善社區治理基礎設施，輔助城中村數字化、精細化管理。

加強跟蹤指導。做好與各級各類國土空間規劃銜接，將相關規劃成果按程序納入所在市級、區（縣、市）級國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統，作為實施成效評估的依據。